2024年，证监会办理各类案件739件，作出处罚决定592份，罚没款153亿元，超过上一年两倍，其中对恒大地产财务造假案罚款超40亿元，会同财政部对恒大地产案审计机构开出4.41亿元的同类案件“史上最大”罚单；对泽达易盛欺诈发行、信息披露违法案，处以8,600万元罚款并实施重大违法退市。聚焦欺诈发行、财务造假、违规减持、操纵市场等重点违法行为，2024年查处包括财务造假在内的信息披露违法案件135件，同比增长17%，居各类案件数量之首；处罚操纵市场案42件，案均罚没款约1.2亿元，居各类案件罚没金额之首。特别提及去年按照实质重于形式的原则，对中核钛白定增减持套利案当事人罚没超2亿元，释放了严厉打击“以局部合规掩盖整体违法”减持行为的鲜明态度。
最高检、证监会参会领导都提到，对大股东、实控人、董监高等“关键少数”，配合违法犯罪的中介组织、金融机构等“看门人”，交易类犯罪中提供配资、操盘、荐股等服务的职业团伙，重点、从严追责。
在行刑衔接程序方面，最高检副检察长葛晓燕、中国证监会副主席李明均提到成效显著。自2021年9月最高检设立驻中国证监会检察室以来，对证监会移送公安机关的立案侦查案件，最高检建立了同步交办制度，累计向地方检察机关交办587件重大案件。2022年9月，最高检与中国证监会联合印发《关于建立健全资本市场行政执法与检察履职衔接协作机制的意见》，建立检察机关与证监部门的常态化联络、信息共享、案件衔接、业务协助、执法司法联动、专业化建设协作等十五项工作机制，目前已有33个省市两级检察院与当地的证监部门签订了细化协议。北京、上海、天津、重庆、辽宁、深圳、青岛七个检察机关期货犯罪办案基地也积极邀请中国证监会实务专家开展培训交流，持续加强专业化建设。2024年，证监会移送涉嫌犯罪案件163件、主体600余人，在驻会检察室的共同推进下，案件落地率、实刑率显著提升。
在立体化追责方面，检察机关依法支持、配合纠纷代表人诉讼，在康美药业等案件中，积极探索刑民配合，高效处置涉案财产。证监会则充分发挥行政执法的先导作用，为民事诉讼提供证据支撑，特别提及中证中小投资者服务中心对ST摩登控股股东资金占用提起的首例代位诉讼，追回被占用资金2.4亿元，实控人及相关高管承担连带赔偿责任；以及推动特别代表人诉讼首例诉中调解结案（即泽达易盛案），投资者获赔2.8亿余元。
最高检经济犯罪检察厅厅长杜学毅表示，下一步，一是持续加大财务造假、侵害上市公司利益等重点领域犯罪惩治力度，保持对内幕交易、操纵市场等犯罪的高压惩治态势；二是进一步完善检察工作机制，完善交办制度和行刑双向衔接，不起诉案件移送证监部门行政处罚；三是加强检察履职与行政监管协同，积极促进行业治理。
中国证监会副主席李明及处罚委办公室主任何艳春表示，证监会持续对欺诈发行、财务造假、操纵市场、违规减持等恶性违法重拳出击，从严惩处，压实大股东、实控人的信义义务，“董监高”人员的忠实勤勉义务，中介机构的“看门人”义务，资产管理人的受托义务等等。
（一）最高检第五十五批指导性案例
【检例第219号】甲皮业有限公司、周某某等欺诈发行债券，马某出具证明文件重大失实案
【最高检要旨】
办理欺诈发行债券犯罪案件，应当根据我国现行金融管理法律规定，准确把握刑法规定的“公司、企业债券”的范围。对于新出现的金融产品，符合《公司法》《企业债券管理条例》规定的，可以认定为欺诈发行“公司、企业债券”。对于涉案中介组织人员，应当根据主客观相一致原则，依法认定欺诈发行罪共同犯罪、提供虚假证明文件罪或者出具证明文件重大失实罪。检察机关要重视从犯罪个案惩戒向金融风险防范延伸职能，以检察履职助推资本市场行业治理。
【指导意义及笔者简评】
该案所涉及的债券发行行为发生在2012-2013年，发生时间较早，适用1997年修订的《刑法》。辩护人提出，本罪规定于1997年《刑法》，当时中国市场仅有向社会公众公开发行的公募债券，而甲公司发行的系中小企业私募债券，产生于2012年，仅向合格投资者非公开发行，投资者数量较少，且专业程度和风险承受能力强于社会公众，不属于本罪规定的“公司、企业债券”。该观点并未被法院接受。虽然在资本市场实践中，公开发行与非公开发行往往在发行对象、发行条件、市场影响上存在诸多不同，但最高检认为，只要符合《公司法》《企业债券管理条例》关于“公司、企业发行的约定按期还本付息的有价”的定义，均应当依法认定为《刑法》规定的“公司、企业债券”。对于1997年《刑法》修订后产生的新的金融产品，包括中小企业私募债券、短期融资券、中期票据、超短期融资券、定向债务融资工具等，均属于欺诈发行罪的规制范畴。证监会在近年来的行政监管中也经常面临该问题，包括中小企业私募债、非公开发行等在发行文件中存在重大虚假内容是否可能构成欺诈发行，近期执法实践中逐步明确观点，在美尚生态等多个案件中认定其非公开发行构成欺诈发行。此次最高检将该案件作为指导性案例发布，与证监会当前观点形成呼应，且《刑法》已将“欺诈发行、债券罪”统一为“欺诈发行罪”，故对发行亦有指导性意义，呈现出对非公开发行行为中欺诈行为的严惩态势。
该案的另一特殊之处在于中介机构人员行为的性质认定。
该案中存在两家会计师事务所的人员，一是王某某，系乙会计师事务所合伙人；二是马某，系丙会计师事务所北京分所负责人，因乙会计师事务所没有类审计业务的资质，王某某遂找到马某，约定在王某某现场审计后由丙会计师事务所北京所出具正式审计报告。王某某在现场审计时发现，甲公司的实际财务状况不符合发行债券的条件，遂提出可根据发债规模调整公司财务报表，增加营业收入和净利润，公司财务人员遂根据王某某的需要编制了虚假的财务资料，王某某则根据虚假财务资料制作了内容不实的现场审计底稿。马某未对王某某提供的现场审计底稿和虚假财务凭证进行审核，即在审计报告上签字确认，并指使他人在审计报告上加盖未参与审计工作的其他注册会计师的印章，最终以丙北京所名义出具了内容严重失实的审计报告。最终，法院认为王某某构成欺诈发行罪的共犯，马某构成出具证明文件重大失实罪。
实践中，会计师在交易中涉及最多的是提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪，两罪以主观上是否明知证明文件虚假而区分。本案则进一步强调，根据主客观相一致原则，若会计师在主观上与发行人存在欺诈发行的共同故意，那么还可能构成欺诈发行罪的共犯。欺诈发行罪的法定最高刑是有期徒刑十五年，较提供虚假证明文件罪(法定最高刑十年)更重，若中介机构人员与发行人共谋出具虚假证明文件以帮助欺诈发行，应当依照处罚较重的规定定罪处罚。
【检例第220号】吴某某等人违规披露重要信息案
【最高检要旨】
人民检察院办理上市公司违规披露重要信息案件，应当查清上市公司原始生产经营情况，还原真实财务数据，与公开披露的财务数据进行比对，准确认定财务造假并违规披露重要信息的犯罪事实。要注重对行政执法证据的审查与运用。对于收集程序和来源合法、内容客观真实的书证、电子数据等客观性证据，可以作为指控犯罪的依据。要准确区分财务造假涉案人员的刑事责任，有针对性地进行分类处理。对于上市公司大股东、实际控制人、高级管理人员等实施犯罪的，依法从严惩处。
【指导意义及笔者简评】
从基本案情中可以看出，该案系知名的獐子岛公司信息披露违法案。其难点在于吴某某等人到案后否认财务造假，拒不提供采捕船只航海日志、出海捕捞区域记录；办公系统中扇贝采捕面积和采捕成本的数据被人为销毁，反映篡改财务数据过程的微信聊天记录被删除；海底的抽测盘点情况已无法再现，真实捕捞状况不明，不能认定账面记载的成本、利润是否真实。而关键证据就是中国证监会调取的甲公司采捕船只的北斗导航海上航行定位信息，及其委托中科宇图股份有限公司、中国水产科学院东海所根据导航定位信息还原的采捕船只真实航行轨迹和真实采捕海域等信息，刑事案件侦查阶段基于这些关键证据进行了审计验证，突出了行政执法证据在刑事阶段的运用，拓宽了如何还原真实生产经营数据的思路，亦符合现行《刑事诉讼法》第五十四条第二款的规定。
该案还凸显了财务造假案件中，根据涉案人员在犯罪中的地位、作用等依法分类处理其刑事责任的思路。对于公司、企业的控股股东、实际控制人，董事、监事，总经理、副总经理、财务负责人等高级管理人员，组织、指使他人或者本人实施财务造假、违规披露行为，或者明知披露信息虚假仍在披露文件上签字确认的，应当依法从严追究刑事责任；对于组织、指挥他人实施或者积极参与财务造假、违规披露行为的部门负责人等中层管理人员，应当依法追究其相应的刑事责任；对于主观恶性不大，听从指挥、参与犯罪程度较轻的部门负责人和一般员工，可以依法从轻处理。
需要特别指出的是，财务造假行为与信息披露行为属于不同行为，违规披露、不披露重要信息罪着重规范的是信息披露责任。但在本案中，对不负有信息披露义务，而仅参与虚假测绘的业务部门人员一并认定为构成违规披露、不披露重要信息罪的其他直接责任人员，呈现出“追首恶、打帮凶”的从严惩治态势，亦与证监会此次发布的指导性案例2号的行政执法观点相吻合。
【检例第221号】蒋某某内幕交易案
【最高检要旨】
认定内幕信息，应当根据法第五十二条第一款的规定，从“对的市场价格有重大影响”与“尚未公开”两方面作实质判断。对于法所列重大事件以外的信息，符合前述规定要求的，依法认定为内幕信息。认定内幕信息的知情人员，应当在审查行为人是否具有特定职务身份的同时，重点审查其实际获取内幕信息的情况。凡属通过合法途径取得内幕信息的，均应依法认定为内幕信息的知情人员。利用内幕信息提前卖出避免损失的金额应当认定为违法所得，一般应当以信息公开后跌停板打开之日收盘价为标准进行计算；没有跌停的，以复牌后首个交易日收盘价为标准进行计算。
【指导意义及笔者简评】
该案中的交易行为发生于2018年，适用2005年《法》。而2019年《法》对内幕信息范围的兜底条款进行了修改，将“国务院监督管理机构认定的对交易价格有显著影响的其他重要信息”修改为“国务院监督管理机构规定的其他事项”，因此，修改后对内幕信息的判定，不仅包括重大性、未公开性，还应包括“法定性”。而本案中，因证监会对蒋某某在先进行了行政处罚，并已经认定对涉案上市公司而言，其控股股东债务危机属于内幕信息，故符合2005年《法》第七十五条第二款第（八）项的规定，但对于适用2019年《法》的交易行为，是否能产生普适效果尚不明确。
对于内幕信息知情人的认定，在2005年《法》第七十四条中第（四）项“由于所任公司职务可以获取公司有关内幕信息的人员”已在2019年《法》第五十一条第（四）项中完善为“由于所任公司职务或者因与公司业务往来可以获取公司有关内幕信息的人员”，在法律规定层面填补了不在公司任职但合法获得内幕信息人员的定性。
对于内幕交易避损金额的认定，以往依据证监会曾公开的《市场内幕交易行为认定指引（试行）》第二十二条“违法所得的计算，应以内幕交易行为终止日、内幕信息公开日、行政调查终结日或其他适当时点为基准日期”，故并无唯一标准。但近年来大部分案件均以跌停板打开日作为基准日期计算，该案例印证了这一实践趋势。但是，对于内幕信息以外的其他因素导致价格变化是否应从内幕交易的违法所得认定中剔除，学界虽有呼吁但实践中未有考虑，是值得进一步讨论的问题。
【检例第222号】赵某某等人操纵市场案
【最高检要旨】
人民检察院办理利用私募基金操纵市场案件，应当对私募基金的资金来源、使用、去向等流转过程进行全链条审查，特别是行为是否违反基金监督管理的有关规定，准确认定各环节犯罪事实。要区分交易型操纵和信息型操纵的不同犯罪手段，正确适用司法解释认定“情节严重”和“情节特别严重”。与操纵互相配合买卖场外期权的行为，不构成操纵期货市场罪，但其获利属于操纵市场犯罪的跨市场违法所得，应当依法予以追缴。
【指导意义及笔者简评】
最高检在操纵市场类案件中特别选取了利用私募基金操纵市场案件，与其此次新闻发布上陈述的严打重点相吻合。该案的指导意义，一是强调对于挪用基金资金实施操纵市场此类侵害两类投资者利益的犯罪，进行全链条追踪后，分别构成挪用资金罪、操纵市场罪的，依法数罪并罚。二是，该案所涉违法行为主要发生在2017年底至2018年，应当适用2010年《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案案追诉标准的规定（二）》，但其中只有“情节严重”而并没有对“情节特别严重”的认定标准，属于行为时没有司法解释的规定，故可以适用2019年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理操纵、期货市场刑事案件适用法律若干问题的解释》的规定。但是，2019年司法解释实施前涉交易型操纵案件中的交易指标未达到2010年追诉标准规定的，不能直接适用2019年司法解释入罪甚至升档法定刑。三是，与操纵互相配合买卖场外期权的行为，应于追缴其违法所得，但不构成操纵期货市场罪。
案例链接：
http://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/202502/t20250221_684815.shtml
（二）中国证监会第一批指导性案例
【指导性案例1号】甲科技股份有限公司、刘某某等信息披露违法违规案
【证监会要旨】
本案为首批跨越2019年修订的《法》（以下简称“2019 年《法》”）的施行日期，并适用新法惩处的重大财务造假案例，通过大幅提高违法违规成本、严惩“首恶”、突出“关键少数”责任，向市场传递“零容忍”鲜明信号。同时，在2019年《法》的处罚力度较2005年修订的《法》（以下简称“2005年《法》”）显著加重的情况下，本案综合责任人员在信息披露违法中决策、组织、参与、知悉以及其他未勤勉尽责等情况，合理判定其与违法行为的关联程度，划分责任梯度，实现过罚相当、精准执法。
【指导意义及笔者简评】
该案系证监会作出〔2021〕81号行政处罚决定和〔2021〕18号市场禁入决定的宜华生活信息披露违法案。本案上市公司信息披露违法行为发生在2016年度至2019年度，2019年年度报告披露于2020年4月30日，即在2019年《法》正式施行之后，故涉及跨越新旧法的法律适用问题。证监会认为，参照最高人民检察院《关于对跨越修订刑法施行日期的继续犯罪、连续犯罪以及其他同种数罪应如何具体适用刑法问题的批复》（高检发释字〔1998〕6号）相关精神，对于跨法的继续犯、连续犯或同种数罪，适用新法一并追诉，但新法比旧法更重的，应酌情从轻处理。举重以明轻，对于跨法的连续违法行为的行政处罚可秉持同样做法，即在分别评价的基础上适用新法一并处罚，部分违法行为发生在旧法时期可作为整体量罚的酌定因素。
“从旧兼从轻”是《刑法》和《行政处罚法》的基本原则，但对于跨越新旧法的继续犯、连续犯等情形如何适用法律时有争议。最高检《关于对跨越修订刑法施行日期的继续犯罪、连续犯罪以及其他同种数罪应如何具体适用刑法问题的批复》是基于1997年刑法大修的背景制定，故其在实践中是否具有普适性亦不完全明确。证监会此次将该案选定为1号指导性案例，明确了实践中常见的连续性信息披露违法应适用新法处罚，部分行为发生在旧法期间作为酌定从轻因素的法律适用标准。
此外，本案对信息披露违法责任人的行政责任由高到低划分为决策指挥、组织实施、直接参与、知悉或应当知悉、虽不知悉但未勤勉尽责等五类情形，分梯度精准确定责任。对实际控制人罚款900万元，超出对公司600万元的罚款，并施以终身市场禁入措施，体现出“惩首恶”的执法趋势。将组织、参与财务造假的时任董事长、总经理、财务总监、董事会秘书等认定为直接负责的主管人员，并施以相应年限的市场禁入措施，同时使用“财产罚”和“资格罚”，亦体现了对“关键少数”的从严追究。
【指导性案例2号】甲科技股份有限公司、林某等欺诈发行、信息披露违法违规案
【证监会要旨】
本案欺诈发行行为跨越2019年《法》的施行日期，应当适用2019年《法》进行认定处罚。同时，个别当事人既是欺诈发行行为直接负责的主管人员，又利用实际控制人身份组织、指使违法行为的，应当依法分别处罚。对于不具有董事、监事、高级管理人员身份的人员，有证据证明其知悉、参与实施违法行为，与违法行为具有因果关系的，应当视情形认定行政责任。
【指导意义及笔者简评】
该案系证监会作出〔2023〕29号行政处罚决定和〔2023〕10号市场禁入决定的泽达易盛欺诈发行、信息披露违法案。相比于指导性案例1号，证监会旨在通过该案明确发行行为启动在2005年《法》而至2019年《法》施行后陆续披露更新文件，并对前期《招股说明书》进行修改和补充披露的，应当适用 2019年《法》进行认定处罚。北京金融法院、北京高院亦在行政诉讼程序中认定本案适用法律正确。
实践中，实际控制人同时担任上市公司的董事长、总经理的情形相当常见，此时其作为实际控制人的组织、指示行为，以及作为董事、高管的管理行为是否可分是一大难点。本案中，证监会认为，一方面，林某作为甲公司董事长、总经理，实施主持董事会会议、审议报告并在董事会决议上签字等行为，对案涉发行文件、年度报告负有保证真实、准确、完整的法定义务；另一方面，林某作为甲公司实际控制人，为达到顺利上市目的，先与客户签订虚假销售合同，后指定客户与非关联公司、非关联公司与其控制的公司签订合同，构成虚假业务闭环并配合资金划转，体现实际控制人意志，超出甲公司意志的范畴。北京金融法院、北京高院亦认可，林某作为实际控制人的指示行为，不能为甲公司集合意志所涵盖。
本案甲公司财务经理姜某某、子公司项目部经理雷某某并非甲公司董事、 监事、高级管理人员，但二人知悉、参与实施虚假业务行为，被证监会认定为信息披露违法的直接责任人员，亦在行政诉讼程序中得到了北京金融法院一审、北京高院二审的认可。
【指导性案例3号】明某、石某内幕交易案
【证监会要旨】
本案是一起刑事回转行政的内幕交易案件。刑罚与行政处罚是对不法行为两种不同的规制方式，司法机关对当事人内幕交易行为不追究或者免予追究刑事责任，不直接影响监督管理机构作出行政处罚。对刑事案件依法获取的证据，经审查符合真实性、合法性及关联性要求的，可以作为行政案件的证据使用。
【指导意义及笔者简评】
内幕交易行为同时受到行政和刑事两重规制，实践中有的案件是先被公安机关发现并侦查，随后移交至证监部门处置，在行刑衔接机制越发完善的的情况下，此类案件会进一步增加。
该案的实质争议可能在于重组交易的对手方过程中发生了变化，与第一次接触的交易对方的重组交易以失败告终，此时是否仍视为一个内幕信息存在争议，或者是否还有其他影响刑事定性的事实。但这并不是本案被选为指导性案件的要点，仅做探讨。
【指导性案例4号】孟某某、杨某某操纵市场案
【证监会要旨】
本案是一起信息型操纵市场案件，亦是因非公开发行引发的大股东通过控制信息披露节奏操纵上市公司股价的案例。当事人通过控制利好信息和利空信息的发布节奏，操纵交易价格和交易量，精准减持从而保证信托计划的顺利退出。本案确立了信息型操纵主客观要件的判断方法，对统一类案处理行政执法标准、规范金融市场秩序具有指导意义。
【指导意义及笔者简评】
证监会特别选取了以减持为目的操纵市场的案例，与其在此次发布会上强调重点打击违规减持形成呼应。本案的特点在于，孟某某、杨某某二人并未发布虚假或者不确定的重大信息，而是利用作为实际控制人的信息优势，通过控制利好信息和利空信息的发布节奏，来操纵交易价格和交易量，具有相当的隐蔽性。在操纵动机的证明上，监管机关结合孟某某为确保非公开发行成功，通过质押等方式为信托计划等提供收益保底承诺等行为，以及孟某某、杨某某之间设定交易目标，并承诺给予杨某某资金奖励的行为，并配合二级市场交易行为进行综合证明，其判断主观故意的考量维度和认定逻辑，会对后续信息型操纵的认定产生借鉴效果。
证监会还特别提到，操纵市场行为危害资本市场秩序，信息型操纵因其与信息披露行为相关而危害性更广，2019年《法》将此规定为一种操纵市场行为类型。依法从严从快从重查处操纵，有利于更好地维护资本市场秩序。
案例链接：
http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c7540407/content.shtml
中国证监会副主席李明在会上提到，证监会执法坚持客观中立、不偏不倚，避免执法结果畸轻畸重、同事不同罚、显失公平，既保持执法力度，又释放执法温度，持续提升执法透明度，努力做到严而有度、严而有方、严而有效。
而此次发布会与指导性案例的发布，既彰显了我国资本市场“零容忍”监管的坚定立场，以及从严惩治违法犯罪行为的铁腕和决心，也通过指导性案例的发布来统一行政执法、刑事司法标准，将对资本市场主体的行为起到积极引导作用。
全文链接：中国证监会与最高人民检察院联合举行新闻发布会
调配全所资源、长期陪伴客户的一站式法律服务
